Фискална мъдрост: какво може да направи този парламент

„Правителството не следва да има разходи, които не са покрити с приходи от данъци, да заробва бъдещи поколения, финансирайки чрез дефицити публични разходи, предназначени да осигурят временни и краткосрочни ползи“.

Джеймс М. Бюканън и Ричард Е. Уогнър („Демокрация в дефицит“, 1977).

Казаното е нормативно определение за онова, което икономистите наричат „фискална мъдрост“. Демократичният дефицит е невъзможност правителството на САЩ да въведе здравословно управление на публичните финанси.

Настоящият парламент на България можеше донякъде да възстанови разумното управление на публичните финанси. Какво се случи, какви са прецедентите и какво точно може да направи Народното събрание:

Компромисът с фискалния разум

През март миналата година Съветът на ЕС суспендира изискванията на Пакта за стабилност и растеж (ПСР), прилагайки т.нар. „обща клауза за дерогация“ като отговор на „огромно икономическо сътресение“, предизвикано от пандемията. Предполагаше се, че дерогирането ще е в сила около година и половина. Сега като че ли срок вече няма. На 15 март тази година премиерите от Еврозоната заявиха, „че докато здравната криза приключи и възстановяването не напредва стабилно, ние ще продължим да защитаваме нашата икономика чрез прилагане на необходимото ниво на фискална подкрепа.“

Бюджетната поддръжка през 2020 г. довежда до 13 пъти по-висок среден агрегиран дефицит в ЕС от 2019 година, тази година – 14 пъти по-висок (до 8% от БВП за Еврозоната), за 2022 година предвиждането на Съвета и Комисията е за дефицит, който е 7 пъти по-висок от 2019 година. За трите години бюджетните приходи на страните членки намаляват с над 10% на година. Оптимистичните предвиждания за равнището на държавен дълг в Еврозоната на Европейския фискален съвет е за 110%, песимистичните – за 120% от БВП през 2022-2023 година.

Песимизмът на Бюканън и Уогнър от 1977 година за САЩ днес е валиден и за Европа и за перспективните пред икономиката на света.

Беглият преглед на академичните и не съвсем академични публикации за съдбата на Пакта от началото на 2021 г. оставя впечатлението, че икономистите, които настояват той да бъде премахнат или „смекчен“, са десет пъти повече от онези, които искат възстановяване на фискалния разум.

По някакво съвпадение в деня, в който в ЕС започна обсъждането на дерогацията на Пакта, правителството в България обяви около 4.5 милиарда лева мероприятия за „подкрепа на икономиката“. Това обещание бе изпълнено наполовина.

Кратка предистория на публичните финанси в България

Опитите за здравословни публични финанси у нас започват от март 1991 г. и за кратко тогава са успешни. В действителност фискалната мъдрост управлява правителствените приходи и разходи от юни 1997 година, вследствие на промените в закона за устройство на държавния бюджет. Тези промени бяха разработени и въведени от правителството на ОДС, при личното участие на Иван Костов.

Законът за публичните финанси (ЗПФ) отмени този закон в началото на 2013 г. Както писах тук на 26 октомври миналата есен, след 1997 г. само „три години са с дефицит над 2% от БВП (2009-2010 г. – глобална рецесия и 2014 г. с -5.5%, заради изплащането на гарантираните спестявания в КТБ). От другите само една година е с дефицит 2% от БВП (2011), пет са с дефицит по-малък от 1.5%“.

Бюджетното салдо (тоест разликата между приходната и разходната част на държавния бюджет) е де факто положително дори в такива трудни години като 1997-1999 и позволява финансирането с контролирани дефицити на училищна, болнична и друга инфраструктура с преразпределение на излишъци в края на бюджетната година.

Основно достойнство на ЗПФ е, че запазва принципите на здравословните публични финанси, въвежда (чл. 24) определение на „извънредни обстоятелства“, постановява, че „годишният ръст на разходите не следва да надхвърля референтния растеж на потенциалния БВП (чл. 26, ал. 1), въвежда средносрочен диапазон на движение на дефицита от 0.5 до 1% от БВП, ако консолидирания правителствен дълг е под 40% от БВП и няма риск за обслужването му, и уточнява (технически и редакционно) около 100 други акта, управляващи дейността на разпоредителите с бюджетни средства.

Към края на 2020 година в ЗПФ е изменен и допълнен по повод дерогацията на Пакта. С необходимите пояснения, две промени ми се струват особено важни.

• С нова редакция на чл. 27, ал. 4 бе въведено правилото годишният (консолидиран, т.е. по всички сметки) „бюджетен дефицит на касова основа (тоест постъпленията от данъци, мита и осигурителни вноски – К.С.) не може да надвишава 3% от БВП“. Дотогава правилото е този дефицит да не е повече от 2%. Смята се, че отчетността е по-точна при прогноза на дефицита на начислена основа, при която към приходи за даден период се прибавят и вземанията, а към разходите се добавят задълженията на дадена страна като процент от БВП. При процедурите за прекомерен дефицит, според чл. 126 от Договора за функциониране на ЕС, се използва именно този критерий, защото в него има съвпадение на движението приходите и разходите на бюджета с времето на поетите от правителството ангажименти. През 2009 година между България и ЕС имаше разминаване в начина на изчисления на бюджетния дефицит. Преглед на тогавашния опит и възможностите за подобряване на фискалните правила бе направен през 2012 година от Калоян Стайков и Десислава Николова.
• В чл. 28 бе запазено правилото за правителствени разходи от не повече от 40% от БВП, но от тях са извадени разходите, извършвани от сметки за средства от ЕС, други международни програми и договори и свързаното с тях национално съфинансиране. Според мен по този начин правителството, което и да е то, получи възможност да заобикаля правилото 3% от БВП.

Състоянието на бюджета и плана за актуализация

Перспективата за актуализация на бюджета е отговор на завареното положение от 2020 и първите месеци на 2021 г. През 2020-та разходите бяха направени чрез заобикаляне на изискването на чл. 19 от ЗПФ, че изменения в нормативни актове, предвиждащи изменение в приходите и разходите(и съответните ангажименти на правителството), „не трябва да се предвижда да влизат в сила по-рано от изменението им или от влизането им в сила за следващата бюджетна година“. Това бе постигнато с две актуализации. Освен това предвижданията за приходите за 2021 г. се оказаха песимистични.

Според отчета на министерството на финансите за изпълнението на бюджета за първите шест месеца, увеличението на данъчните приходи спрямо същия период на миналата година е с 12.8%. То е по всички пера на приходи, но най-значителен е ръстът при корпоративните данъци, данък доход на физическите лица, данъците за НОИ и НЗОК и имуществените данъци. Към края на юни фискалният резерв е 9.3 милиада лева, почти 7.8% от БВП.

Според актуалните оценки на ЕС, бюджетният дефицит у нас за тази година ще е 3.2% от БВП. Само Люксембург (-0.3%) и Дания (-2.1%) са с по-нисък дефицит. Средният очакван бюджетен дефицит за годината на всички страни членки от 7.5% от БВП (за еврозовната – 8%) е почти два и половина пъти по-висок от този за България.

В тази ситуация правителството смята, че ресурсът е наличен и е нужна актуализация на бюджета, като според съответния проектозакон е в размер на 1.216 милиарда лева или 1% от БВП.

Единственото подробно и заслужаващо внимание становище по това намерение и съответния проектозакон е това на Фискалния съвет.

Съветът смята, че „изпълнението на бюджета към настоящия момент не обуславя необходимост от актуализация“, че предложените разходи могат да бъдат осъществени в рамките настоящия бюджет. Аргументите в подкрепа на това становище са в резюме следните.

• Липса на време за обсъждане дори от самия Съвет, но и и от обществото;
• Неосъществена (в разрез с изискванията на ЗПФ) актуализация на прогнозния БВП за 2022 година и бюджетни параметри в средносрочен времеви хоризонт и предчувствие за ръст на БВП, но очакван риск за бюджетните разходи;
• В тази връзка възниква риск от увеличаване на разходите в бюджета за 2022 г. и неясно (да добавя от мое име) разписание за съставянето и приемането на бюджета за следващата година;
• Ролята и размера на влиянието на трансферите от ЕС върху икономиката не са анализирани и оценени, но могат да носят и рискове предвид на държавния сектор в икономиката.

Препоръката на Фискалния съвет към служебното правителство е да предложи „стратегия със стъпки за доближаване на бюджетните параметри към спазването на фискалните правила“. Според Съвета основната цел на предпазната клауза е преодоляване на пандемията. Затова „дерогацията на фискалните правила не следва да се използва като повод за разхлабване на фискалната дисциплина и провеждане на други национални политики извън необходимите за преодоляване на пандемията“.

Какво може да направи сегашния парламент

Всъщност основният въпрос е дали парламентът е в състояние да изпълни тази препоръка.

Абстрактно погледнато – да.

В становището на Съвета и в проектозакона за актуализация на бюджета няма идеология. Повечето предвидени разходи са смислени. Остава само да се актуализира макрорамката за следващите години и да намерят отговор другите препоръки на Съвета. Включително да се разработи диференциран подход към различните стопански отрасли и безрисково и стабилно актуализиране на пенсиите.

За изминалите след публикацията на Становището три седмици министрите на финансите, икономиката и социалната политика вероятно са подготвили своите отговори и са доразработили част от мотивите си. Последните данни на НСИ показват, че икономиката практически се е възстановила от спада през 2020 година.

На това отгоре в близката история има прецедент на споразумение в много разноречив парламент в несравнимо по-драстична стопанска и фискална криза. Това „Споразумението между политическите сили във ВНС“ от 4 януари 1991 година. То бе изготвено по-рано, преди тогавашната нова година, като основа на работата на правителството на Димитър Попов. В него има раздели за отговорността на БСП, имуществата, политически свързаните фирми, архивите, т.нар. „политика по националния въпрос“ и други. Под споразумението стоят подписите на водачите на парламентарните фракции и на Светослав Ставрев, като представител на КНСБ.

Конкретно погледнато – не.

През 2021 г. няма усещане за действителна неотложност на решения по стопански и фискални въпроси. Фискалният резерв е в относително добро здраве, икономиката се възстановява по естествен път без План за възстановяване и устойчивост, независимо от изборите и политическата суматоха.

Политическите вопли за обедняване, спад на производството и „дълбока криза“ са безпочвени. Само инфлацията е проблем, но той следва да бъде отнесен към макроикономиката, а решенията – за след следващите избори. Служебното правителство, както и много други преди това, внесе ред и прозрачност в държавните разходи.

Отвъд тази област остава единственият належащ проблем – този с върховенството на закона и безконтролността на главния прокурор. За решението му няма нито мнозинство, нито време.

Споразумението от 1991 година имаше домакин – президентът Желю Желев, а партиите имаха готовност да го подпишат. Сега президентът е приемлив само за част от партиите, но той не може да бъде домакин на каквото и да е извън непосредствените му задължения по конституция.

В предишния парламент нито една от по-значимите фракции нямаше желание да състави правителство или да преговаря с най-голямата фракция за това. В този най-голямата фракция няма нито едното, нито другото желание. Преговори са възможни между по-малките партии.

В областта на икономиката и фиска няма общ знаменател на вижданията. БСП е за отмяна дори на променените в края на 2020 г. фискални правила. Такава теза изказа и тяхната група в Европейския парламент, която заяви, че е за „смекчаване“ на Пакта за стабилност и растеж. ИТН може би ще иска същото.

Няма и време. С различни процедури президентът и партиите могат да удържат живота на събранието до три седмици. Може и да „спрат часовника“, какъвто прецедент също има. Но за тъкъв ход също е нужно единомислие, а никой не знае дали това ще се хареса на избирателите.

Ще се наложи най-после да бъдат съставени комисии, трябва да работят денонощно. За този срок връх на успеха би било усилието да се изиска от правителството актуализиране на макрорамката и само част от разходите да бъдат актуализирани. Например тези за изборите, за зравеопазване, някои други административно системи и помощи, общо 500-600 милиона лева.

В очакване на изборите народните представители може да опитат да актуализация на пенсиите, подкупвайки най-голямата група избиратели. Този ход не би бил разумен от фискално гледище, без ясна картина за поведението на икономиката. В момента годишният разход би бил поне 1.6 милиарда лева, вариантът на вицепремиера Гълъб Донев изглежда най-евтиният и справедлив, а и действителното осъвременяване може да бъде прехвърлено за след изборите към началото или средата на 2022 година. Ако започне обсъждане по темата, ще започне и наддаване.

Една възможност е „развръзването“ на резерва. Правилата за това не са добре разписани. Но е правено и преди. Вземанията от средства на ЕС са почти толкова, колкото актуализацията обещава за бизнеса. Работодателите смятат, че без тях положението катастрофално.

Остава и опцията за емисия на дълг. Това би било „финансиране чрез дефицити на публични разходи, предназначени да осигурят временни и краткосрочни ползи.“

В това време е вероятно служебното правителство да депозира в Комисията за сведение „Плана за възстановяване и устойчивост“. Предвид опита от последните осем месеца може да се предполага, че икономиката се справя и без редовен парламент. Поне няма възможност някой да влоши положението.

*Становищата, изказани в рубриката „Мнение“, могат да не отразяват позицията на Свободна Европа.